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« We need to […] out-innovate the world » : les tribulations de la politique de compétitivité américaine

“We need to (…) out-innovate the world”: The Tribulations of America’s Competitiveness Policy
Jean-Baptiste Velut

Résumés

Cet article examine les changements de la politique de compétitivité américaine au cours des trois dernières décennies, à travers trois axes clés : la politique d’innovation, la politique militaro-industrielle, et la diplomatie commerciale. L’objectif consiste d’une part à analyser les conflits d’intérêts, les dynamiques institutionnelles et les forces idéologiques qui ont déterminé la capacité des États-Unis à défendre leurs intérêts économiques nationaux face aux défis de la mondialisation – depuis le renouveau des débats sur la politique industrielle américaine dans les années 1980 jusqu’à la promesse de Barack Obama « de surpasser le reste du monde en matière d’éducation, d’innovation et d’infrastructure ». Sur le plan théorique, il s’agira d’analyser la résilience et les mutations du modèle capitaliste américain au cours d’une période marquée par de profondes transformations au sein de l’économie mondiale. Afin de faire jour sur les ruptures et continuités du capitalisme américain au cours des trois dernières décennies, nous nous attacherons à dépasser la dichotomie entre marché et État pour révéler les modalités complexes de l’intervention étatique et l’interpénétration des sphères publiques et privées.

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Texte intégral

1À l’intersection des initiatives privées et publiques, la politique de compétitivité incarne les récentes évolutions du modèle de capitalisme américain. Elle peut être définie comme l’ensemble des instruments politiques mobilisés par les acteurs fédérés et fédéraux pour promouvoir le leadership économique américain dans une économie mondialisée. Sur le plan culturel, ce concept est directement lié au conflit séculaire entre la tradition hamiltonienne, favorable à l’élaboration d’une politique économique nationale, et la tradition jeffersonienne adossée à une conception minimaliste d’un gouvernement « sage et économe » qui se contenterait de protéger la liberté d’entreprise et les droits de propriété.

  • 1 Voir Bill Clinton, Back to Work: Why We Need Smart Government for a Strong Economy, New York, (...)
  • 2 Voir Marc A. Eisner, The American Political Economy. Institutional Evolution of Market (...)

2Au-delà des conflits idéologiques sur le « big », « small » ou le « smart government » 1(Clinton, 2011), la politique de compétitivité américaine est le produit complexe de facteurs institutionnels et de luttes de pouvoirs, qui incarnent tout « régime d’économie politique » à un temps donné de l’histoire2. Si ces dynamiques sont avant tout ancrées dans le contexte national américain, elles sont constamment redéfinies sous l’effet de la mondialisation, qui accélère la circulation des idées et des connaissances, redéfinit les rapports de force entre les différentes parties prenantes de la politique américaine et exige une adaptation constante des acteurs gouvernementaux.

  • 3 La diplomatie commerciale est définie ici comme l’ensemble des moyens utilisés par le gouvern (...)
  • 4 « We need to out-innovate, out-educate and outbuild the rest of the world ». Barack H. Obama, (...)
  • 5 Peter B. Evans, Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation, Princeton : Pr (...)

3Ce sont ces évolutions que cet article entend retracer, en analysant trois axes clés de la stratégie compétitive états-unienne : la politique d’innovation, la politique militaro-industrielle, et la diplomatie commerciale3. L’objectif consiste d’une part à analyser les conflits d’intérêts, les dynamiques institutionnelles et les forces idéologiques qui ont façonné la défense des intérêts économiques nationaux face aux défis de la mondialisation au cours des trente dernières années, depuis le renouveau des débats sur la politique industrielle américaine dans les années 1980 jusqu’à la promesse de Barack Obama « de surpasser le reste du monde en matière d’éducation, d’innovation et d’infrastructure »4. Sur le plan théorique, il s’agit d’analyser la résilience et les mutations du modèle capitaliste américain au cours d’une période marquée par de profondes transformations au sein de l’économie mondiale. Afin de faire jour sur les ruptures et continuités du modèle de capitalisme américain au cours des trois dernières décennies, nous nous attacherons à dépasser la dichotomie entre marché et État pour révéler les modalités complexes de l’intervention étatique et l’interpénétration des sphères publiques et privées. Comme le rappelle Peter Evans, il ne s’agit pas tant de mesurer l’intervention de l’État sur une échelle graduée que de cerner les multiples canaux par lesquels les gouvernements exercent une influence sur le système capitaliste5.

Le fantôme de la politique industrielle américaine

  • 6 R. D. Norton, « Industrial Policy and American Renewal », Journal of Economic Liter (...)
  • 7 Voir Martine Azuelos, « Les États-Unis et la mondialisation : de l’ébranlement de l (...)
  • 8 Créé en 1958 par l’administration Eisenhower, l’ARPA ou DARPA est à l’origine de nombreuses (...)
  • 9 Glenn Fong, « Breaking New Ground or Breaking the Rules: Strategic Reorientation in U.S. In (...)

4Les débats sur la stratégie compétitive américaine face à la montée des puissances émergentes naquirent sous l’administration Carter et se prolongèrent tout au long des années 1980. Officiellement, la mise en place d’une politique industrielle américaine – ancienne dénomination de la politique de compétitivité – achoppa sur les divisions internes du parti démocrate et sur l’intransigeance d’une administration Reagan qui avait promis de « donner libre cours à la magie du marché ». Ainsi, en 1986, l’économiste Norton écrivait déjà le requiem d’une « idée dont la carrière a été brève »6. Mais si la révolution conservatrice marqua bel et bien un tournant idéologique et l’avènement d’une conception plus restrictive de l’État, une certaine forme de stratégie compétitive apparut en filigrane dans le courant des années 19807. Cette politique industrielle refoulée reposait sur trois piliers. Le premier contraste véritablement avec le mythe du libéralisme reaganien : il s’agit de l’investissement militaire considérable engagé par l’administration républicaine. Loin d’être confinés à des objectifs de Guerre Froide, les efforts du Pentagone en matière de recherche et développement (R&D), notamment au sein du fameux Defense Advanced Research Project Agency (DARPA)8, témoignent d’une véritable volonté d’instrumentaliser la recherche militaire à des fins commerciales. Dans une étude de la politique de recherche et d’innovation militaire américaine, Fong établit une typologie des principaux programmes en fonction de leur finalité militaire et/ou commerciale. Il conclut qu’une véritable « réorientation stratégique » vers des programmes de recherche à double usage (dual use) s’opéra à partir des années 19809.

  • 10 Voir Henry Etzkowitz, « The Triple Helix of Academia-Industry-Government : The U.S. Nation (...)
  • 11 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, New York : (...)

5En vertu de ses pouvoirs budgétaires, le Congrès joua un rôle de premier plan dans ce processus de « civilianisation »10. Fort de cet appui financier, le DARPA s’inspira même du modèle japonais pour soutenir le secteur des semi-conducteurs, en finançant à part égale le consortium Sematech, une forme de partenariat public-privé qui semblait étranger à la tradition libérale américaine11. Certes, Ronald Reagan et son successeur George H. W. Bush émirent des réserves sur la mise en place d’une telle politique industrielle mais dans les faits, ils s’associèrent à la réorientation stratégique de la recherche militaire américaine.

  • 12 Voir Peter K. Eisinger, The Rise of the Entrepreneurial State, Madison: The University of W (...)
  • 13 David Connell, « Secrets of the World’s Largest Seed Capital Fund », Center for Bu (...)
  • 14 Voir Fred Block, « Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State i (...)

6Au-delà des mythes sur la libre entreprise aux États-Unis, les acteurs locaux, confrontés aux fermetures d’usines et aux restrictions budgétaires, avaient déjà investi la sphère productive. À la fin des années 1970 et au début des années 1980, les États fédérés développèrent un arsenal de mesures économiques dans l’espoir de reproduire le succès de la Silicon Valley ou de la Route 128 dans la région de Boston12. Sous l’impulsion de la majorité démocrate au Congrès, le gouvernement fédéral participa activement à ce processus de décentralisation de la politique d’innovation en remplissant une triple fonction de déréglementation, investissement et intermédiation. Le premier volet de la politique d’innovation américaine, mis en place dès la fin de la présidence Carter, consista à assouplir le cadre réglementaire : d’une part en facilitant les transferts technologiques entre les universités et le secteur privé (loi Bayh-Dole de 1980, loi Stevenson Wydler en 1986) et d’autre part, en réformant les lois anti-trust en vue d’autoriser de nouveaux types de partenariats privés comme Sematech (National Cooperative Research Act en 1984). Deuxièmement, le gouvernement fédéral renforça son soutien aux petites entreprises en leur allouant 2% du budget de la recherche fédérale par l’intermédiaire de la Small Business Innovation Research (1982). Paradoxalement, l’administration Reagan ne s’opposa pas à la création de ce que d’aucuns décrivaient comme le « plus grand fonds d’amorçage au monde »13. L’Omnibus Trade and Competitiveness Act de 1988, soutenu par la majorité démocrate contre l’administration Reagan, couronna cette décennie de réformes avec la création du Programme de croissance industrielle (Manufacturing Extension Program) et du Programme de technologie de pointe (Advanced Technology Program, ATP). À travers ces initiatives, et contrairement aux idées reçues sur le désengagement de l’État pendant la période reaganienne, le gouvernement fédéral remplit une véritable fonction d’arbitrage entre acteurs publics et privés, initiant ainsi des nouvelles formes hybrides d’actions innovantes régies par un système flexible et décentralisé14.

  • 15 Jagdish Bhagwati & Hugh T. Patrick (Dir.), Aggressive Unilateralism: America’s 301 (...)
  • 16 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, op. cit., 31- (...)

7Le troisième pilier de la politique de compétitivité américaine qui prit forme dans les années 1980 fut l’émergence d’une diplomatie commerciale plus agressive. Si l’administration Reagan se montra initialement réticente à intervenir en faveur de l’industrie américaine, elle s’illustra par la suite par son « unilatéralisme agressif »15 qui consistait à brandir la menace protectionniste pour imposer l’ouverture des marchés étrangers. Cette nouvelle diplomatie commerciale axée sur la promotion des exportations, encore embryonnaire au début des années 1980, se profila dans le cadre des négociations nippo-américaines, à travers la négociation des premiers accords de libre-échange (Israël, Canada) et avec le lancement du Cycle de l’Uruguay au GATT. En dehors de la politique commerciale, la négociation des Accords de Plazza en 1985, qui mit de fait un terme à la politique du dollar fort, eut certainement l’effet le plus notable sur la compétitivité des entreprises américaines16.

  • 17 Voir I.M. Destler & John S. Odell, Anti-Protection: Changing Forces in United States Trade (...)

8Cette nouvelle offensive internationale était le produit direct de la reconfiguration des forces motrices de la politique commerciale américaine au profit des intérêts internationalistes ou « anti-protectionnistes », parmi lesquels les firmes multinationales et le secteur de la grande distribution17. Par le biais des comités consultatifs, ces intérêts poussèrent les négociateurs américains à élargir le champ des négociations commerciales à des domaines connexes comme la protection des investissements et des droits de propriété intellectuelle. Cette dynamique impulsée sous l’administration Reagan se perpétua sous l’administration Bush avec la négociation de l’Accord de libre-échange nord-américain (États-Unis, Canada, Mexique) avant de s’accélérer sous la présidence de Bill Clinton.

« We must compete, not retreat » 18

  • 18 « Nous devons faire face à la concurrence, et non pas nous replier ». Bill Clinton, Discour (...)
  • 19 Voir James Shoch, Trading Blows. Party Competition and U.S. Trade Policy in a Globalizing E (...)
  • 20 Voir Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », The (...)

9Si les années 1980 marquèrent l’émergence d’une politique de compétitivité plus affirmée, il fallut attendre la présidence Clinton pour que cette dernière soit véritablement assumée. Cette position tenait avant tout au contexte politique des élections de 1992, au cours desquelles le candidat démocrate avait dénoncé l’immobilisme de son rival républicain face à la récession – « it’s the economy, stupid! ». Clinton promit de mettre en place une « stratégie économique nationale globale » censée permettre à l’Amérique de faire face aux nouveaux défis de la mondialisation. Cette politique compétitive s’appuierait au niveau intérieur, sur des investissements publics et privés en matière d’infrastructure, d’éducation et de formation ; et à l’échelle internationale, sur une diplomatie commerciale débridée19. Mais si l’approche décomplexée de l’administration démocrate se distinguait des velléités interventionnistes de ses prédécesseurs, les modalités de la politique clintonienne s’inscriraient dans la continuité des tendances précédemment citées. À travers un processus de « dépendance au chemin emprunté » (path dependence)20, le nouvel appareil institutionnel de la politique compétitive américaine allait structurer la stratégie du président démocrate.

  • 21 Linda Weiss, « Governing the Market in America », conférence organisée par la Fondation For (...)

10Avec la fin de la guerre froide, la réorientation stratégique de la recherche militaire engagée dans les années 1980 se confirma. Parallèlement à ces efforts de réduction des dépenses militaires, Clinton participa activement à ce processus de civilianisation. Comme ses prédécesseurs, il capitalisa sur les synergies engendrées par les partenariats public-privé, notamment dans le cadre du Projet de réinvestissement technologique (Technology Reinvestment Project), qui visait à élargir le rôle du DARPA dans la commercialisation de technologies civiles. D’autres agences plus ou moins aguerries aux arcanes de la politique militaro-industrielle s’engagèrent dans ce processus de dualisation de la recherche, à l’image de la CIA qui développa son propre fonds de capital risque (In-Q-Tel)21.

  • 22 Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: Debate Over G (...)
  • 23 Voir Henry Etzkowitz, « The Triple Helix of Academia-Industry-Government : The U.S. Nationa (...)
  • 24 Voir Kent H. Hughes, Building the Next American Century. The Past and Future of Ame (...)
  • 25 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, op. c (...)

11Dans la sphère civile de l’innovation, Bill Clinton fit sien les trois volets stratégiques de la politique menée sous les administrations Reagan et Bush. Il poursuivit ainsi les fonctions de déréglementation et d’intermédiation entre secteurs public et privés, en assouplissant les règles régissant les projets de collaboration inter-entreprises (National Cooperative Research Act de 1993) et en facilitant le transfert des droits de propriété entre agences fédérales et entreprises (Technology Transfer Commercialization Act de 2000)22. Toutefois, le président démocrate se démarqua de ses prédécesseurs en matière d’investissement. Malgré l’échec de son plan de relance de 1993, Clinton redoubla d’efforts pour soutenir les programmes de recherche fédéraux (Manufacturing Extension Partnership, ATP)23. Chargé à la fois de superviser ces mesures innovantes et d’encadrer la conversion civile de certains programmes de recherche militaire, le département du Commerce devint de fait l’un des organes principaux de la politique d’innovation américaine24. Épaulé par son vice-président Al Gore, le président démocrate fut de surcroît à l’initiative de nouveaux programmes d’investissement dans l’infrastructure numérique (information superhighway), dans le secteur automobile et surtout dans le domaine des nanotechnologies grâce à la National Nanotechnology Initiative25.

12Les efforts de coordination de la politique de compétitivité n’échappèrent pas aux conflits partisans sur le rôle de l’État fédéral. Au lendemain de sa victoire aux élections législatives de 1994, la nouvelle majorité républicaine emmenée par Newt Gingrich s’attaqua à de nombreuses agences et programmes fédéraux, parmi lesquels certains volets de la politique d’innovation de Clinton. Le nouveau « Contrat avec l’Amérique » contraint l’administration démocrate à une approche plus défensive mais ne remit pas en question l’impulsion générale donnée à la politique d’innovation dans les années 1990. Dans le domaine de la diplomatie commerciale, la majorité républicaine se mua en allié précieux à même de compenser les ambivalences du parti démocrate face à la politique de libéralisation.

  • 26 Linda Weiss, « Governing the Market in America », op. cit.
  • 27 Voir Martine Azuelos, « Les évolutions de la diplomatie économique américaine », op. (...)
  • 28 Voir Jean-Baptiste Velut, « Libéralisation ou équité des échanges : Les conflits sur les mo (...)

13La nouvelle importance accordée à la politique économique extérieure reste la signature de l’administration Clinton. Elle s’appuya d’une part sur la nouvelle politique de promotion des exportations qui s’institutionnalisa dans les années 1990 grâce à la création du Comité de coordination pour la promotion des échanges (Trade Promotion Coordinating Committee) et du Centre de soutien aux entreprises exportatrices (Advocacy Center) au sein du département du Commerce, qui apportèrent aux exportateurs américains une assistance financière (prêts préférentiels), technique et diplomatique26. L’administration Clinton lança une véritable « diplomatie du négoce » et conclut non moins de 300 accords commerciaux27, parmi lesquels l’ALENA et le Cycle de l’Uruguay – dont les négociations avaient déjà été entamées par ses prédécesseurs – et la normalisation permanente des relations commerciales sino-américaines (2000) qui ouvriraient les portes du mythique marché chinois aux entreprises américaines. À l’instar de la politique intérieure, les mesures entreprises par l’administration Clinton à l’échelle internationale furent le fruit d’une « relation spéciale » entre acteurs publics et privés, une collaboration étroite encadrée par l’exécutif. À travers diverses organisations sectorielles ou multisectorielles, les représentants du patronat jouirent d’une position privilégiée dans l’élaboration des accords de libre-échange, au grand dam des syndicats ou des associations de consommateurs28. Cette hybridation des sphères publique et privée découlait de l’ambition affichée de l’administration Clinton d’associer les forces du marché et le pouvoir de l’État pour renforcer la compétitivité de l’économie nationale. Mais elle était aussi le fruit de la logique électorale des « Nouveaux démocrates » qui visait à conquérir les milieux d’affaires et les électeurs centristes quitte à abandonner la classe ouvrière américaine.

George W. Bush et l’illusion reaganienne

14L’évolution de la politique de compétitivité américaine sous l’administration Bush affiche des ressemblances frappantes avec la stratégie adoptée par Ronald Reagan. Premièrement, à l’instar du père de la révolution conservatrice, George W. Bush fit initialement preuve de réticences quant à l’adoption d’une stratégie économique nationale. Il opta ainsi pour une approche plus macroéconomique, dont les réductions d’impôts n’étaient pas sans rappeler les théories de l’offre en vogue dans les années 1980. Deuxièmement, au-delà de la rhétorique partisane sur le laissez-faire, le président Bush adopta de fait une forme de politique industrielle qui, comme sous l’administration Reagan, devint plus cohérente au cours de son deuxième mandat. Troisièmement, les années 2000 marquèrent le retour des enjeux sécuritaires à travers la menace d’Al-Qaida. Ce nouvel environnement bouleversa les priorités intérieures et internationales de l’administration Bush qui renoua avec le keynésianisme militaire du patriarche conservateur.

  • 29 Voir Mark P. Mills, « The Security-Industrial Complex », Forbes, 29 novembre 2004, (...)
  • 30 Voir John Markoff, « New Force Behind Agency of Wonder », New York Times, 12 avril 2010, (...)

15Les nouveaux impératifs sécuritaires de la guerre contre le terrorisme s’accompagnèrent d’une redynamisation de la recherche militaire. Si les investissements militaires de la guerre froide avaient déjà démontré leur potentiel commercial, les retombées technologiques et économiques du nouveau « complexe sécuritaro-industriel » semblent aujourd’hui tout aussi évidentes : scanners, drones et technologies géospatiales ont déjà transformé les secteurs des transports, de la médecine ou des technologies de l’information29. Pour mettre en place sa politique militaro-industrielle, le Pentagone s’appuya, là encore, sur un réseau d’acteurs publics (universités) et privés. Toutefois, l’administration Bush modifia le modus operandi du DARPA à deux égards : 1) en privilégiant les programmes de recherche aux applications commerciales plus directes au détriment des projets d’innovation radicale qui avaient pourtant forgé la réputation du DARPA ; 2) en altérant l’équilibre de la collaboration public-privé par le transfert de ressources et de pouvoir vers les entreprises30.

  • 31 Voir Kent H. Hughes, Building the Next American Century. The Past and Future of American Ec (...)
  • 32 Voir Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: (...)

16Dans le domaine de la politique d’innovation, l’héritage de l’administration Bush reste contrasté. De prime abord, sa politique militariste, son penchant pour les solutions macro-économiques, sa politique sectorielle ad hoc et sa distance avec la communauté scientifique semblaient prédestiner le président Bush à rompre avec la stratégie de compétitivité développée par son prédécesseur31. Toutefois, certaines tendances démontrent qu’en dépit de ses prédilections pour les mécanismes de marché, la Maison Blanche continua à soutenir l’intervention de l’État dans la sphère de l’innovation. Lors de son discours sur l’État de l’Union de 2006, George W. Bush annonça le lancement de l’Initiative pour la compétitivité américaine (American Competitiveness Initiative), qui prévoyait de doubler le financement de la recherche fondamentale en dix ans. Le Congrès répondit à l’appel du président avec la loi America COMPETES de 2007 qui jouit d’un soutien bipartite exceptionnel dans une période pourtant marquée par la polarisation partisane. Cette loi incarne les ambivalences de l’administration Bush vis-à-vis de la mise en place d’une stratégie compétitive nationale. Certes, elle a permis d’augmenter de manière non négligeable les budgets consacrés à la recherche et a créé un nouvel organe de recherche avancée sur le modèle DARPA au sein du département de l’Énergie (ARPA-E). En revanche, America COMPETES a non seulement freiné la coordination de la politique technologique en éliminant le poste de secrétaire adjoint à la Technologie (créé en 1989) au sein du département du Commerce, mais a également transféré davantage de pouvoir au secteur privé32.

  • 33 L’objectif du système de comités consultatifs (trade advisory committees) est de gu (...)
  • 34 Voir Thomas B. Edsall, Building Red America. The New Conservative Coalition and the Drive f (...)

17Enfin, sur le plan de la diplomatie commerciale, l’administration Bush ne s’est pas franchement démarquée de celle de l’administration Clinton. Sa politique de « libéralisation compétitive », visant à promouvoir les intérêts économiques américains aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral, lui permit, certes, de conclure un certain nombre d’accords de libre-échange. Toutefois, cette stratégie avait été amplement amorcée par son prédécesseur. Mais là où l’administration Clinton n’avait donné que peu de chances aux représentants de la société civile pour participer à l’élaboration de la politique commerciale, George W. Bush claqua littéralement la porte au nez des syndicats et des ONG, laissant ainsi les représentants des grandes firmes en situation de quasi-monopole au sein des comités consultatifs33. Ainsi, qu’il s’agisse de sa politique militaro-industrielle, de ses mesures pour l’innovation ou de sa diplomatie économique, l’administration s’appliqua à recalibrer la relation État-marché en faveur du secteur privé, sans pour autant destituer l’État de ses fonctions d’investissement. Ce processus s’inscrivait dans la stratégie de reconquête des milieux d’affaires élaborée par les élites républicaines depuis le milieu des années 199034 et démontra encore une fois l’instrumentalisation de la stratégie compétitivité à des fins politiciennes.

Un pas en avant, deux pas en arrière

  • 35 Regina Dugan fut à la tête du DARPA entre 2009 et 2012. Après son départ pour Google, elle (...)
  • 36 Voir John Markoff, « New Force Behind Agency of Wonder », op. cit.

18S’il est encore tôt pour analyser les modalités et les retombées de la stratégie d’Obama, certaines tendances ne trompent pas : le président démocrate a construit sa stratégie en opposition à son prédécesseur, s’efforçant de renouer avec une politique économique clintonienne. Dans le domaine de la politique militaro-industrielle, le président Obama, par l’entremise de la directrice du DARPA Regina Dugan35, commença par réaffirmer la confiance qu’il accordait à la communauté scientifique. Dugan diversifia notamment la politique de recherche du DARPA (robotique, nanotechnologie, vaccins, etc.) mettant ainsi un terme au primat sécuritaire de la recherche militaire sous l’administration Bush36.

19S’agissant de la politique d’innovation, Barack Obama s’est très vite distingué de son prédécesseur par sa volonté de proposer une stratégie compétitive cohérente, au sein de laquelle le gouvernement jouerait un rôle de premier plan :

  • 37Our free enterprise system is what drives innovation. But because it’s not always profitab (...)

Notre système de libre-entreprise est le moteur de l’innovation. Mais parce qu’il n’est pas toujours rentable pour les entreprises d’investir dans la recherche fondamentale, tout au long de notre histoire, notre gouvernement a offert aux inventeurs et aux scientifiques d’avant-garde le soutien dont ils avaient besoin. Cette démarche est à l’origine d’Internet. Elle a aussi permis de développer des produits comme les puces électroniques et le GPS37.

  • 38 Voir « Leviathan Inc », The Economist, 7 août 2010, 9-10.
  • 39 En 2011, le fabricant de panneaux solaires Solyndra déclara faillite deux ans après (...)

20Cette conception hamiltonienne de l’action gouvernementale comme levier de l’innovation reflétait également la résurgence des politiques industrielles au lendemain de la crise, phénomène en partie légitimé par le succès de la planification économique chinoise38. Si George W. Bush avait répondu à la crise de 2000-2001 par une série de mesures sectorielles ad hoc, l’administration Obama vit en la Grande Récession une occasion rêvée de mettre en place une nouvelle politique industrielle : « Il faut savoir profiter d’une bonne crise » aurait déclaré le chef de cabinet de la Maison Blanche Rahm Emanuel en 2008. Le plan de relance de 2009 (American Recovery and Reinvestment Act, ARRA) mit cet aphorisme en pratique puisqu’il permit à la fois à l’administration démocrate de répondre à l’urgence économique et d’investir à long terme dans le secteur des énergies renouvelables. Pourtant, le nouvel interventionnisme de l’administration Obama tant fustigé par l’opposition occultait les continuités institutionnelles de la politique compétitive américaine. L’ARRA s’appuya en effet sur des programmes d’innovation préexistants créés notamment par l’America COMPETES de 2007. Ce fut en particulier le cas de l’ARPA-E qui se vit octroyer la gestion d’un fonds d’investissement de non moins de 25 milliards de dollars destinés à des prêts aux éco-entreprises, parmi lesquelles la tristement célèbre Solyndra39.

  • 40 Ibid.
  • 41 Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: Debate (...)

21À l’instar de Bill Clinton qui avait dû adapter sa politique fédérale aux réticences du Congrès républicain, Barack Obama revit lui aussi ses objectifs à la baisse au lendemain de la « déculottée » (shellacking) subie par les démocrates aux élections législatives de 2010. D’une part, la « cohabitation » enterra définitivement le projet du système de plafonnement et d’échange (cap and trade) pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. D’autre part, le rejet de l’interventionnisme par une partie de l’opinion publique américaine eut pour effet de délégitimer la stratégie compétitive de l’administration Obama. Après une série d’auditions au Congrès sur l’affaire Solyndra, devenue symbole d’incompétence fédérale et de népotisme, le budget d’ARPA-E fut divisé par deux (de 400 millions à 185 millions de dollars en 2011). Le Solyndra-gate démontrait ainsi les limites de la politique industrielle américaine : si l’échec est souvent considéré comme intrinsèque à l’économie de marché, il ne peut être toléré lorsque l’État fédéral est impliqué40. L’exacerbation des tensions partisanes n’est pas restée confinée aux initiatives entreprises par l’administration Obama : l’America COMPETES n’a été renouvelé qu’au terme d’amers débats à la Chambre des représentants (2010). Par ailleurs, face aux incertitudes budgétaires, Barack Obama, qui avait réitéré la promesse de son prédécesseur de doubler le budget de la recherche en dix ans semble ensuite avoir fait le deuil de ce dessein41.

22Le pendant international de la stratégie compétitive Obama a été relativement épargnée par ces conflits idéologiques. Là aussi, le président démocrate s’est largement inspiré du modèle clintonien. Premièrement, la National Export Initiative, qui vise à doubler les exportations américaines en cinq ans, et le nouveau cabinet de promotion des exportations (Export Promotion Cabinet) font clairement écho aux mesures adoptées au début des années 1990. Deuxièmement, à l’instar de Bill Clinton, Barack Obama s’est largement appuyé sur les voix républicaines pour obtenir la ratification des accords de libre-échange avec la Corée, le Panama et la Colombie (2011), même si sa politique de libéralisation était loin d’être au cœur de sa politique étrangère lors de son premier mandat.

Conclusion

23L’analyse des tribulations de la politique de compétitivité américaine au cours des trois dernières décennies révèle le caractère dynamique et complexe du paradigme capitaliste américain. Cette lecture de l’économie politique américaine remet en question les représentations communes sur le modèle libéral anglo-saxon et la dichotomie État-marché pour mettre en lumière les modalités subtiles de l’intervention de l’État dans l’économie américaine. Certes, à première vue, l’État fédéral semble avoir délégué ou sous-traité certaines de ses compétences aux gouvernements locaux et/ou au secteur privé. Mais loin d’avoir capitulé face aux forces économiques de la mondialisation, l’État s’est véritablement réinventé à partir des années 1980. Face au déclin relatif de la puissance américaine, le gouvernement américain a progressivement élaboré une politique de compétitivité qui repose sur trois piliers. Premièrement, les administrations Reagan et Bush ont engagé un lent processus de réorientation stratégique de la recherche militaire dont les finalités sont devenues de plus en plus commerciales. Deuxièmement, l’État a mis en œuvre un véritable renouvellement de la politique d’innovation à partir des années 1980 à travers trois fonctions : déréglementation, intermédiation et investissement. Le gouvernement fédéral a ainsi accompagné un processus de décentralisation et de flexibilisation de la dynamique entrepreneuriale américaine, qui n’équivaut en aucun cas à un désengagement de l’État, comme en témoigne la succession de programmes de recherche fédéraux lancés de l’administration Reagan à la présidence Obama. Troisièmement, depuis le milieu des années 1980, les États-Unis ont mis en place une diplomatie économique beaucoup plus agressive pour forcer l’ouverture des marchés étrangers à travers la promotion des exportations et la multiplication des accords de libre-échange. Le point nodal de ces trois instruments politiques est l’hybridation des sphères publiques et privées, processus qui semble résumer la réponse des décideurs au déclin relatif de la puissance américaine.

24L’affirmation de la puissance économique japonaise a servi de catalyseur aux débats sur la politique industrielle aux États-Unis dans les années 1980, à l’image des succès de la Chine qui ont récemment relancé les débats sur le rôle de l’État dans la dynamique compétitive. Mais en dehors de ces facteurs externes, trois forces internes ont façonné la politique de compétitivité américaine. Tout d’abord, la tradition idéologique américaine et en particulier les conflits séculaires sur le rôle de l’État fédéral ont rythmé les inflexions de la stratégie compétitive états-unienne, très souvent instrumentalisée à des fins électorales. Au-delà de l’alternance partisane, l’émergence d’un cadre institutionnel plus ou moins cohérent a permis de stabiliser la politique de compétitivité à travers un phénomène de dépendance au chemin emprunté. Enfin, la mobilisation des milieux d’affaires a façonné la réponse stratégique des États-Unis aux défis de la mondialisation et directement contribué à l’hybridation des sphères publique et privée dans les trois domaines de compétence précités. Les tribulations de la politique de compétitivité américaine au cours des trois dernières décennies démontrent les attributs dynamiques et hybrides d’un modèle de capitalisme américain souvent réduit à la loi du libre marché, et dont l’avenir ne peut être qu’incertain au regard de l’instabilité systémique qui caractérise aussi bien l’économie mondiale que le système politique américain.

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Bibliographie

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Notes

1 Voir Bill Clinton, Back to Work: Why We Need Smart Government for a Strong Economy, New York, Alfred A. Knopf, 2011.

2 Voir Marc A. Eisner, The American Political Economy. Institutional Evolution of Market and State, New York/London : Routledge, 2011.

3 La diplomatie commerciale est définie ici comme l’ensemble des moyens utilisés par le gouvernement américain pour défendre les intérêts des entreprises dans le cadre des négociations commerciales internationales. Pour une analyse plus vaste de la diplomatie économique américaine qui inclut notamment la « diplomatie des sommets [internationaux] », voir Martine Azuelos, « Les évolutions de la diplomatie économique américaine », Géoéconomie, n° 56, décembre 2010 [supplément en ligne].

4 « We need to out-innovate, out-educate and outbuild the rest of the world ». Barack H. Obama, Discours sur l’état de l’Union, Washington, DC, 25 janvier 2011, <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/25/remarks-president-state-union-address>, consulté le 10 février 2015.

5 Peter B. Evans, Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation, Princeton : Princeton UP, 1995.

6 R. D. Norton, « Industrial Policy and American Renewal », Journal of Economic Literature, n° 24, mars 1986, 1.

7 Voir Martine Azuelos, « Les États-Unis et la mondialisation : de l’ébranlement de la puissance nationale à l’émergence d’un nouveau défi américain », in Marie-Claude Esposito & Martine Azuelos (Dir.), Mondialisation et domination économique: la dynamique anglo-saxonne, Paris : Economica, 1997, 143-167.

8 Créé en 1958 par l’administration Eisenhower, l’ARPA ou DARPA est à l’origine de nombreuses innovations radicales dans les secteurs de l’électronique, la médecine, les technologies de l’information, etc.

9 Glenn Fong, « Breaking New Ground or Breaking the Rules: Strategic Reorientation in U.S. Industrial Policy », International Security, vol. 25, n° 2, 2000, 152-186.

10 Voir Henry Etzkowitz, « The Triple Helix of Academia-Industry-Government : The U.S. National Innovation System » in R. Anderson et al. (Dir.), Innovation Systems in a Global Context, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1998, 127-147.

11 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, New York : St. Martin’s Press, 1997, 118-119.

12 Voir Peter K. Eisinger, The Rise of the Entrepreneurial State, Madison: The University of Wisconsin Press, 1988.

13 David Connell, « Secrets of the World’s Largest Seed Capital Fund », Center for Business Research, University of Cambridge, [non daté], <http://www.jbs.cam.ac.uk/fileadmin/user_upload/centre-for-business-research/downloads/special-reports/specialreport-secretsseedcapitalfund.pdf >, consulté le 10 février 2015.

14 Voir Fred Block, « Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the United States », Politics & Society, vol. 36, n° 2, juin 2008, 169-206 ; et Jacques-Henri Coste, « La dynamique de la recherche et développement aux États-Unis : origines et évolution du système d’innovation américain », La Revue LISA / LISA e-journal, vol. 4, n° 1, 2006, 11-28.

15 Jagdish Bhagwati & Hugh T. Patrick (Dir.), Aggressive Unilateralism: America’s 301 Trade Policy and the World Trading System, Ann Arbor : University of Michigan Press, 1990.

16 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, op. cit., 31-32, 118.

17 Voir I.M. Destler & John S. Odell, Anti-Protection: Changing Forces in United States Trade Politics, Washington, DC, Institute for International Economics, 1987.

18 « Nous devons faire face à la concurrence, et non pas nous replier ». Bill Clinton, Discours pour le centenaire de l’American University, Washington, DC, 26 février 1993, <http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=46220>, consulté le 10 février 2015.

19 Voir James Shoch, Trading Blows. Party Competition and U.S. Trade Policy in a Globalizing Era, Chapel Hill/London : The University of North Carolina Press, 2001, 168-171 ; et Kent H. Hughes, Building the Next American Century. The Past and Future of American Economic Competitiveness, Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press, 2005, 8-9.

20 Voir Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics », The American Political Science Review, vol. 94, n° 2, 2000, 251-267.

21 Linda Weiss, « Governing the Market in America », conférence organisée par la Fondation Ford/Politics & Society, City University of New York, 5 août 2007.

22 Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: Debate Over Government Policy », Congressional Research Service, 3 décembre 2012, <http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33528.pdf>, consulté le 10 février 2015.

23 Voir Henry Etzkowitz, « The Triple Helix of Academia-Industry-Government : The U.S. National Innovation System », op. cit., 139-142.

24 Voir Kent H. Hughes, Building the Next American Century. The Past and Future of American Economic Competitiveness, op. cit., 415-416.

25 Voir William R. Nester, American Industrial Policy. Free or Managed Markets?, op. cit., 129-130.

26 Linda Weiss, « Governing the Market in America », op. cit.

27 Voir Martine Azuelos, « Les évolutions de la diplomatie économique américaine », op. cit.

28 Voir Jean-Baptiste Velut, « Libéralisation ou équité des échanges : Les conflits sur les modalités de l’élaboration de la politique commerciale américaine de l’ALENA à l’ALEAC (1991-2005) », thèse en cotutelle pour le doctorat d’études du monde anglophone/science politique, Paris/New York, Université Sorbonne nouvelle/City University of New York, 2009.

29 Voir Mark P. Mills, « The Security-Industrial Complex », Forbes, 29 novembre 2004, <http://www.forbes.com/forbes/2004/1129/044.html>, consulté le 10 février 2015.

30 Voir John Markoff, « New Force Behind Agency of Wonder », New York Times, 12 avril 2010, <http://www.nytimes.com/2010/04/13/science/13prof.html>, consulté le 10 février 2015.

31 Voir Kent H. Hughes, Building the Next American Century. The Past and Future of American Economic Competitiveness, op. cit.

32 Voir Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: Debate Over Government Policy », op. cit., 6.

33 L’objectif du système de comités consultatifs (trade advisory committees) est de guider le président dans l’élaboration de la politique commerciale, et notamment dans la négociation et l’application d’accords commerciaux. C’est grâce à ses 27 comités sectoriels ou intersectoriels que le secteur privé – ou du moins, ses représentants les plus influents –défend ses intérêts économiques. Voir Jean-Baptiste Velut, « Libéralisation ou équité des échanges : Les conflits sur les modalités de l’élaboration de la politique commerciale américaine de l’ALENA à l’ALEAC (1991-2005) », op. cit.

34 Voir Thomas B. Edsall, Building Red America. The New Conservative Coalition and the Drive for Permanent Power, New York : Basic Books, 2006.

35 Regina Dugan fut à la tête du DARPA entre 2009 et 2012. Après son départ pour Google, elle fut remplacée par Arati Prabhakar.

36 Voir John Markoff, « New Force Behind Agency of Wonder », op. cit.

37Our free enterprise system is what drives innovation. But because it’s not always profitable for companies to invest in basic research, throughout our history, our government has provided cutting-edge scientists and inventors with the support that they need. That’s what planted the seeds for the Internet. That’s what helped make possible things like computer chips and GPS.” (Traduction de l’auteur). Barack H. Obama, Discours sur l’état de l’Union, Washington, DC, 25 janvier 2011, op. cit..

38 Voir « Leviathan Inc », The Economist, 7 août 2010, 9-10.

39 En 2011, le fabricant de panneaux solaires Solyndra déclara faillite deux ans après avoir obtenu un prêt de 535 millions de dollars de la part du département de l’Énergie. Cette entreprise devint ainsi la cible des critiques républicaines sur l’inefficacité de la politique interventionniste de l’administration Obama. Voir James Surowiecki, « A Waste of Energy », The New Yorker, 10 octobre 2011, <http://www.newyorker.com/talk/financial/2011/10/10/111010ta_talk_surowiecki>, consulté le 10 février 2015.

40 Ibid.

41 Wendy H. Schacht, « Industrial Competitiveness and Technological Advancement: Debate Over Government Policy », op. cit., 4.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Baptiste Velut, « « We need to […] out-innovate the world » : les tribulations de la politique de compétitivité américaine », Revue LISA/LISA e-journal [En ligne], vol. XIII-n°2 | 2015, mis en ligne le 20 mars 2015, consulté le 24 mars 2017. URL : http://lisa.revues.org/8311 ; DOI : 10.4000/lisa.8311

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Auteur

Jean-Baptiste Velut

Jean-Baptiste Velut est maître de conférences en civilisation américaine à l’Université Sorbonne Nouvelle – Paris 3. Il est l’auteur d’une thèse intitulée « Libéralisation ou équité des échanges : Les conflits sur les modalités de l’élaboration de la politique commerciale américaine de l’ALENA à l’ALEAC (1991-2005) » soutenue en 2009 et préparée en cotutelle à l’Université Sorbonne Nouvelle – Paris 3 et à la City University of New York (CUNY). Ses recherches sont centrées sur l’économie politique américaine, la mondialisation et les mobilisations progressistes contemporaines.

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